La reconfiguration des relations internationales pousse l’Union européenne (UE) à repenser sa politique de voisinage. L’exemple ukrainien, candidat à l’adhésion après l’agression russe, est révélateur. L’adhésion de ce pays, qui comptait 44 millions d’habitants avant l’invasion, transformerait à la fois les institutions européennes et le marché commun.
Sur le plan démographique, l’Ukraine deviendrait le cinquième pays le plus peuplé de l’UE, devant la Pologne. Cela entraînerait une redistribution des sièges dans plusieurs institutions. Au Parlement européen, son intégration nécessiterait l’attribution de plus de 50 sièges, alors que le nombre de députés est passé de 751 à 705 après le Brexit. La Commission, avec un commissaire par État membre, devrait aussi accorder un portefeuille à un commissaire ukrainien. L’arrivée d’un nouveau membre modifierait également les équilibres au sein du Conseil de l’UE, notamment lors des votes à majorité qualifiée, utilisés pour 80 % des actes législatifs dans le cadre de la “codécision” avec le Parlement.
L’adhésion de l’Ukraine, pays charnière entre la Russie et l’Occident, placerait l’UE face à des frontières encore plus exposées aux tensions géopolitiques. Bien que Vladimir Poutine distingue adhésion à l’OTAN et adhésion à l’UE, l’Ukraine rejoindrait une alliance “occidentale” offrant des garanties de sécurité communes. L’article 42(7) du Traité sur l’UE prévoit une clause de défense mutuelle : une agression armée contre un membre oblige les autres à lui porter aide et assistance par tous les moyens.
Cette dimension sécuritaire de l’UE devient plus visible avec son réveil géopolitique. Les dirigeants européens, comme l’ancien chancelier allemand Olaf Scholz évoquant un “changement d’ère”, ont modifié leur discours, tandis que les dépenses de défense augmentent. L’Allemagne prévoit de doubler ses dépenses de sécurité et de défense pour atteindre 3,5 % du PIB d’ici 2030. Pourtant, l’UE reste divisée, notamment à cause des blocages répétés de la Hongrie concernant le financement de l’Ukraine via la Facilité européenne pour la paix.
Malgré ses difficultés budgétaires, l’Ukraine a su innover dans la guerre moderne contre la Russie, devenant une experte des drones low cost pour compenser son manque d’effectifs et de moyens. Cette expertise représenterait un atout pour l’UE.
L’adhésion de l’Ukraine pourrait aussi affecter la répartition des budgets de la politique agricole commune (PAC). Avant 2022, la taille moyenne d’une exploitation agricole ukrainienne était de 1 000 hectares, contre 69 en France. Taras Kachka, représentant au commerce ukrainien, estime que “l’adhésion de Kiev à l’UE conduira probablement à la fin de la PAC telle que nous la connaissons aujourd’hui”. Ces propos font suite à un rapport du secrétariat général du Conseil selon lequel l’Ukraine pourrait prétendre à 96,5 milliards d’euros des fonds de la PAC.
Les débats sur les modalités d’adhésion, notamment l’intégration graduelle, accentuent ces divisions. Cette approche propose une “adhésion par étapes”, accordant des avantages concrets aux pays en fonction de leur progression. Si l’Albanie, candidate à l’adhésion, n’y est pas opposée, la Commission s’y refuse. Marta Kos, commissaire européenne chargée de l’élargissement, juge inapproprié de créer des catégories différentes d’États. En revanche, un nouveau statut d’État associé à l’UE semble mieux accueilli. Ce statut, mentionné dans l’accord de coalition gouvernementale en Allemagne, s’inspire de mécanismes déjà appliqués, comme l’association du Monténégro à l’espace unique de paiement en euros (SEPA).
Cette proposition inquiète cependant les opposants à l’élargissement. Certains craignent un affaiblissement du projet européen, privilégiant les logiques économiques au détriment des aspirations démocratiques, notamment dans les Balkans. La Serbie a ainsi bénéficié de 600 millions d’euros pour la construction d’un chemin de fer en 2023, sans que l’UE ne la sanctionne pour son bilan démocratique peu compatible avec une adhésion.
D’autres redoutent des fractures avec les valeurs et objectifs de l’UE, surtout depuis l’élargissement de 2004 qui a permis à la Hongrie de rejoindre l’Union. Son intégration n’a pas démontré une grande capacité d’absorption de l’UE, compte tenu de sa démocratie qualifiée d’illibérale depuis l’arrivée au pouvoir de Viktor Orbán, Premier ministre hongrois.
Au-delà des divisions, tout élargissement s’inscrit dans un contexte géopolitique. Parmi les pays candidats, ceux des Balkans posent la question de la capacité de l’UE à résister à l’ingérence russe. La Macédoine du Nord voit ainsi son adhésion entravée par des campagnes de désinformation russes, selon le chef de la diplomatie nord-macédonienne, une forme hybride d’agression visant à limiter l’influence occidentale dans les Balkans.